С Т А Н О В И Щ Е
НА
КОМИСИЯ ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЧНИТЕ ДАННИ
рег. № ПНМД-01-40/2025 г. и № ПНМД-01-44/2025 г.
гр. София, 14.03.2025 г.
ОТНОСНО: Излъчване в реално време (с образ и звук) на заседанията на общински експертен съвет по устройство на територията и осигуряване на публичен достъп до записите чрез публикуването им на интернет страницата на община или в онлайн платформа
Комисията за защита на личните данни (КЗЛД) в състав – председател: Венцислав Караджов и членове: Цанко Цолов, Мария Матева и Веселин Целков, на свое редовно заседание, проведено на 02.04.2025 г., разгледа писма с вх. № ПНМД-01-40/14.3.2025 г. и № ПНМД-01-44/25.03.2025 г. от кметовете на Община Варна и на Столична община, съдържащи идентични искания за изразяване на становище относно допустимостта на излъчване в реално време (с образ и звук) на заседанията на общински експертен съвет по устройство на територията и осигуряване на публичен достъп до записите чрез публикуването им на интернет страницата на община или в онлайн платформа.
По отношение на искането на кмета на Община Варна:
В него се посочва, че на свое заседание от 30.05.2024 г., Общински съвет – Варна с решение № 224-10, приема обръщение към кмета на Община Варна, заседанията на експертния съвет по устройство на територията да се излъчват на живо чрез онлайн платформи и да бъдат публично достъпни като видео и аудио запис на/чрез сайта на Община Варна.
Кметът информира, че в изпълнение на чл. 6, ал. 7 от Закона за устройство на територията, с негова заповед № 0413/19.02.2024 г. е определил условията и редът за работа на общинския експертен съвет по устройство на територията в Община Варна.
В искането се посочва, че съгласно чл. 6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) в състава на експертните съвети могат да се включват и специалисти извън администрацията, към която са създадени, както и представители на професионални организации в областта на устройственото планиране, инвестиционното проектиране и строителството. В състава на експертния съвет се включват и представители на специализираните контролни и съгласувателни органи, когато тяхното становище, решение или разрешение се изисква по закон. ЗУТ предвижда, че кметът на общината (района) назначава общински (районен) експертен съвет по устройство на територията, като задължително се канят представители на Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране, на Камарата на архитектите в България и на Съюза на архитектите в България (чл. 5, ал. 4 от ЗУТ).
Общинският експертен съвет по устройство на територията в Община Варна е помощен орган към кмета на Община Варна (ЕСУТ) с консултативни и експертни функции. Общинският експертен съвет по устройство на територията разглежда искания за разрешаване изработване на подробни устройствени планове (ПУП), включително комплексни проекти за инвестиционна инициатива (КПИИ) и тяхното изменение, приемане на ПУП, инвестиционни проекти, разглежда схеми на преместваеми обекти, в случай че това е предвидено в нормативен акт. За осъществяване на своята дейност, според различните по сложност и специфичност задачи, ЕСУТ може да провежда своите заседания в специализирани състави. В зависимост от характера на разглежданите доклади, планове и проекти, кметът или упълномощено от него длъжностно лице определя със заповед отделните специализирани състави на ЕСУТ.
При обявяване и одобряване на устройствените планове, работата на ЕСУТ се съобразява с чл. 127 и чл. 128 от ЗУТ, в които изрично са указани сроковете, способите и местата на обявяване или публикуване, както и когато подлежат на публично обсъждане. Посочени са и начините на провеждане, обявяване, разгласяване на обществено обсъждане, включително и начина на документиране – писмен протокол, който се прилага към документацията за експертния съвет и за общинския съвет.
Кметът на Община Варна информира, че административните преписки, които са включени в дневния ред на ЕСУТ се докладват от главните архитекти на районите, съответно експерт в района или от длъжностни лица в общинската администрация на Община Варна и от проектантите на проектите. Докладващите лица се явяват външни за състава на ЕСУТ, назначен с изрична заповед на кмета.
Анализът на кмета показва, че горепосочената правна уредба не регламентира правна възможност заседанията на експертния съвет по устройство на територията да се излъчват на живо чрез онлайн платформи и да бъдат публично достъпни като видео и аудио запис на/чрез интернет сайт съответната община.
Предвид изложеното дотук, кметът на Община Варна отправя молба за изразяване на становище по следните въпроси:
- Има ли право Община Варна да излъчва на живо заседанията на експертния съвет по устройство на територията чрез онлайн платформи?
- Може ли Община Варна да предостави публичен достъп до видео и аудио запис на/чрез сайта на Община Варна?
- Ако отговорът на горния въпрос е положителен, какъв е максималният срок, в който Община Варна би могла законосъобразно да осигурява такъв публичен достъп?
Към искането е приложен препис-извлечение на Решение № 224-10/11/30.05.2024 г. на Общинския съвет и копие на заповед № 0413/19.02.2024 г., с която са определени условията и редът за работа на Общинския експертен съвет по устройство на територията в Община Варна.
По отношение на искането на кмета на Столична община:
С него той също иска от КЗЛД да изрази становище относно допустимостта на излъчване в реално време (с образ и звук) на заседания на общинския експертен съвет по устройство на територията и осигуряването на публичен достъп до записите в рамките на изпълнение на задача от обществен интерес по смисъла на ОРЗД. Задачата произтича от възможността за живо излъчване на заседанията на Столичния общински експертен съвет по устройство на територията (СОЕСУТ). Кметът счита, че тя е важна стъпка в своевременното осигуряване на информираност, публичност, откритост, прозрачност, достъп до информация и участие на обществеността в постигане на обществено съгласие и подкрепа в процеса на вземане на решения от компетентните общински органи в областта на пространственото развитие и устройството на територията на Столична община.
Кметът съобщава, че съгласно чл. 44, ал. 1, т. 12 от Закона за местното самоуправление и местната администрация и чл. 5, ал. 4 от ЗУТ общинските съвети и кметовете на общините в рамките на предоставената им компетентност определят политиката и осъществяват дейности по устройство на територията на съответната община. С Решение № 661 по Протокол № 41 от 12.10.2017 г., изм. – Решение № 3914 от 11.06.2018 г. на АдмС – София по адм.д. № 2707/2018 г., изм. и доп. – Решение № 1 по Протокол № 26 от 14.01.2021 г. на Столичен общински съвет, е приета Наредба за реда и начина за провеждане на обществени обсъждания в областта на пространственото развитие и устройството на територията на Столична община (наричана по-нататък „Наредбата“). С нея се уреждат обществените отношения, свързани с реда и начина за провеждане на обществени обсъждания, на заинтересованите общности, за оповестяване на общественото обсъждане и за определяне на резултатите от него в областта на пространственото развитие и устройството на територията на Столична община. Обществените консултации между органите на власт и обществеността, в резултат на които се вземат управленски решения чрез съвместно обсъждане с вносителя и общинската администрация, както и чрез представяне на становища, мнения, предложения, възражения, бележки и препоръки от страна на заинтересованата общност. Съгласно чл. 11 от Наредбата по време на общественото обсъждане се прави протокол и аудиозапис, а при наличие на техническа възможност и видеозапис и онлайн излъчване на дискусията, като протоколът, аудиозаписът, съответно видеозаписът, се публикуват на интернет страницата на Направление „Архитектура и градоустройство“, на единния електронен портал на обществените консултации към интернет страницата на Столична община и на интернет страницата на съответния район. Също така съгласно Наредбата, по преценка на кмета, съответно на главния архитект, обществените обсъждания могат да се провеждат и дистанционно (онлайн), като присъствието се осигурява чрез конферентна или друга връзка, позволяваща участие в представянето на проекта и заключителната дискусия.
Общественото обсъждане на проекти на устройствени планове и на техни изменения се извършва преди разглеждането им от Общинския експертен съвет по устройство на територията, като кметът на Столична общината назначава столичен общински експертен съвет по устройство на територията, за което е издадена заповед № СОА25-РД91-28/03.02.2025 г. При провеждане на заседанията на съвета участват и представители на Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране, Камарата на архитектите в България и на Съюза на архитектите в България. В състава на експертния съвет могат да се включват и специалисти извън администрацията, както и представители на професионални организации в областта на устройственото планиране, инвестиционното проектиране и строителството. В експертния съвет се включват и представители на специализираните контролни и съгласувателни органи, когато тяхното становище, решение или разрешение се изисква по закон. На своите заседания, съветът разглежда проекти за подробни устройствени планове и дава становища по тях. Подробните устройствени планове са ключови документи в устройственото планиране и тяхното влизане в сила предопределя бъдещото възможно застрояване в рамките на конкретните имоти. Експертният съвет се произнася дали даден проект да бъде одобрен, отложен за допълнителни проучвания или отхвърлен. Това е и етапът, на който гражданите и засегнатите страни могат да изразяват мнения, да подават възражения и препоръки. В случай на несъгласие, това е най-ранният момент, в който дадено решение може да бъде обжалвано, а не когато строителството е в ход.
С оглед осигуряването на публичност на работата на експертния съвет кметът планира да се осъществява пряко излъчване на заседанията му на интернет страницата на направление „Архитектура и градоустройство“, което да се извършва с автоматични средства – видеокамера за събиране на информация, като същевременно ще извършва и запис на излъчването. В писмото се посочва, че в тази връзка е подготвена заповед за допълване, с която е уреден редът за излъчване на живо на заседанията (live streaming) на съвета, с оглед изпълнение на изискванията за опазване на служебната и държавната тайна, както и на сведения, отнасящи се до личния живот и доброто име на гражданите. В съответствие с чл. 32 от Регламент (ЕС) 2016/679 са предприети технически и организационни мерки за повишаване мерките за сигурност на личните данни, като недопускане попадането на документи, чертежи и др., съставляващи част от разглежданите преписки под обсега или обхвата на заснемане. Целта е да се осигури по-голяма откритост и достъпност прогласени в чл. 2, ал. 1, т. 2 от Закона за администрацията (ЗАдм), който се прилага субсидиарно и за органите на местното самоуправление (арг. чл. 1, ал. 3 от ЗАдм). Кметът счита, че в процеса на градоустройствено планиране чрез живите излъчвания (т.н. live streaming) ще даде възможност на гражданите, организациите и всички заинтересовани страни да участват и да следят обсъжданията и решенията в реално време.
Предвид изложеното дотук, кметът на Столична община отправя молба за изразяване на становище по следните въпроси:
- Допустимо ли е излъчване на живо на заседанията (live streaming), предвид разпоредбата на чл. 6, пар. 1, б. „д“ (обработването е необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес) от ОРЗД, което е едно от алтернативните основания за законосъобразност на обработването на лични данни?
- Допустимо ли е видеозаснемане на заседанията на съвета и в какъв срок следва да се съхраняват записите, отчитайки принципа за ограничение на съхранението по чл. 5, пар. 1, б. „д“ от Регламент (ЕС) 2016/679?
- Предвид вмененото задължение в т. 2.12 от заповед № СОА25-РД91-28/03.02.2025 г. на определени служители от Направление „Архитектура и градоустройство“, които не са членове на съвета, да докладват въпросите от определения дневен ред, следва ли същите да се приемат като субекти на лични данни, ползващи се със защита по ОРЗД и трудовото законодателство? По т. 2.8 от същата заповед, поканените за участие в заседанието външни лица също имат възможност да се запознаят със съдържанието на предвидените за разглеждане от съвета административни преписки.
Правен анализ:
Съгласно Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) кметовете на общини възлагат или разрешават изработването на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея и одобряват определени устройствени планове при условията и по реда на Закона за устройство на територията (ЗУТ), както и организират изпълнението им. От своя страна, общинските съвети имат правомощието да приемат решения за създаване и одобряване на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея при условията и по реда на ЗУТ. По силата на чл. 5, ал. 1 от ЗУТ общинските съвети и кметовете на общините в рамките на предоставената им компетентност със ЗМСМА определят политиката и осъществяват дейности по устройство на територията на съответната община.
Статутът и функциите на общинските (районните) експертни съвети по устройство на територията са уреди в ЗУТ. Той предвижда, че кметът на общината (района) назначава общински (районен) експертен съвет по устройство на територията, като задължително се канят представители на Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране, на Камарата на архитектите в България и на Съюза на архитектите в България. Експертните съвети извършват консултативна и експертна дейност, като в състава им могат да се включват и специалисти извън администрацията, към която са създадени, както и представители на професионални организации в областта на устройственото планиране, инвестиционното проектиране и строителството. В състава на експертния съвет се включват и представители на специализираните контролни и съгласувателни органи, когато тяхното становище, решение или разрешение се изисква по закон. Условията и редът за работа на експертните съвети се уреждат със заповед на органа, който ги назначава.
Видно от нормативната уредба дейността на общинските експерти съвети по устройство на територията е пряко свързана с планирането на градоустройството на територията на дадена община. Градоустройство е процесът на планиране, организиране и развитие на територии в урбанизираната среда с цел създаване на функционални, устойчиви и естетически приемливи градове и селища. То обхваща всички аспекти на развитието на урбанистичните пространства, като включва както архитектурния дизайн, така и инфраструктурните и социални нужди на населението. Целта на градоустройството е да осигури ефективно, безопасно и комфортно пространство за живот и работа на хората в урбанизираните райони. Процесът на планиране и организиране на градските територии има важни социални, икономически и екологични последици, които се отразяват на качеството на живот на всички жители на един град или населено място. Ето защо градоустройството се разглежда като дейност, която е от съществено значение за обществото като цяло.
Излъчването на живо (с образ и звук) на заседанията на общинските експертни съвети по устройство на територията предполага извършване на дейности по обработване на лични данни на физическите лица, попадащи в обхвата на записващите/излъчващите оптични или аудиовизуални устройства (камери). В този смисъл правилата на Регламент (ЕС) 2016/679 (Общ регламент относно защитата на данните, ОРЗД) се прилагат и за излъчването на живо на образни и/или аудио данни за лица чрез автоматични средства – камери. Именно поради това излъчването на живо следва да се приеме като дейност по обработване на лични данни, попадаща в материалния обхват на ОРЗД. Това разбиране е възприето и от Европейския комитет по защита на данните (ЕКЗД), в чиито Насоки № 03/2019 относно обработването на лични данни чрез видеоустройства[1] се посочва, че „В определени случаи наблюдението в реално време може да представлява по-голяма намеса от съхранението и автоматичното изтриване на видеозаписи след изтичане на определен срок […]“.
За да бъде законосъобразно обработването на лични данни, то трябва да се осъществява въз основа на някое от алтернативните правни основания, посочени в чл. 6, пар. 1 (за общите категории) и/или чл. 9, пар. 2 (за специалните категории) от ОРЗД, както и да бъдат приложени ефективно принципите за обработването им, прогласени в неговия чл. 5.
В конкретния случай излъчването в реално време на образни и аудио данни в интернет води до тяхното разкриване чрез предаване и разпространяване до неограничен кръг от лица. Нещо повече, в т. 31 от Насоки № 02/2021 относно виртуалните гласови асистенти[2] ЕКЗД акцентира, че „гласовите данни по своята същност представляват биометрични лични данни“[3]. Биометричните данни попадат в обхвата на т.нар. специални категории лични данни, чието обработване е подчинено на по-високи изисквания за защита и е допустимо само при наличие на някое от условията по чл. 9, пар. 2 от ОРЗД. Обработването на специални категории лични винаги е съпроводено от повишени рискове за правата и свободите на гражданите и поради това прагът за защита на правата и свободите им също е по-висок.
Анализът дотук показва, че правната уредба не въвежда изрично задължение на кметовете на общини (райони) да осигуряват излъчване на живо на заседанията на общинските експертни съвети по устройство на територията. Въпреки това обаче осигуряването му може да се разглежда като мярка за гарантиране на публичността, прозрачността и участието на обществеността в постигането на обществено съгласие и подкрепа в процеса на вземане на решения от компетентните общински органи в областта на пространственото развитие и устройството на територията на дадена община. Именно поради това излъчването на живо на заседанията на общинските експертни съвети по устройство на територията може да се приеме като обработване на лични данни, необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес.
При тези обстоятелства излъчването на живо (с образ и звук) на заседанията на общинските експертни съвети по устройство на територията би могло да се извършва единствено въз основа на чл. 6, пар. 1, б. „д“, пр. 1 и пар. 3 вр. с чл. 9, пар. 2, б. „ж“ от ОРЗД, а именно:
- обработването е необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес; и
- обработването е необходимо по причини от важен обществен интерес на основание правото на Съюза или правото на държава членка, което е пропорционално на преследваната цел, зачита същността на правото на защита на данните и предвижда подходящи и конкретни мерки за защита на основните права и интересите на субекта на данните.
Въпреки това, за целите на гарантиране на правната сигурност, предвидимост и прозрачност на тяхната работа, възможността за излъчване на живо следва да бъде de lege ferenda регламентирана в съответния нормативен акт, уреждащ дейността на експертните съвети по устройство на територията. Този подход ще обезпечи и прилагането на основния принцип в публичното право, според който на публичните органи следва да е „разрешено само това, което е изрично предвидено в закон“.
Тъй като към момента липсва такава изрична правна регламентация, общините следва да въведат правила, политики и процедури, които да способстват за повишаване на мерките за сигурност на личните данни, като напр. недопускане попадането в обсега на заснемане на документи, чертежи и др., съставляващи част от разглежданите преписки и съдържащи лични данни. Тези мерки следва да включват и правила за провеждане на открити (с излъчване) и закрити (без излъчване) заседания, както гаранции и мерки срещу нерегламентирано разкриване на друга информация, защитена със закон (напр. класифицирана информация, търговска тайна и пр.). Въведените от общините мерки могат да включват и гаранции за защита на интелектуалната собственост. Като част от тези мерки следва да се разгледа и актуализацията на политиките за поверителност на общините, чрез които на субектите на данни да се предостави нужната информация по чл. 13 от ОРЗД. Участващите в заседанията длъжностни лица следва да са обвързани да спазват изискванията за защита на личните данни, както и да не разгласяват данни, отнасящи се до личния живот и доброто име на гражданите. Освен субекти на данни, те имат и качеството на лица, действащи под ръководството на администратора, който им е осигурил достъп до подлежащи на обработване лични данни, необходими за изпълнението на служебните им задължения (арг. чл. 29 от ОРЗД).
Не е налице нормативна пречка за общините, на същите основания, да осигурят и публичен достъп до записите от проведените заседания чрез публикуването им на техните интернет страници или в онлайн платформи, върху които имат контрол. Периодът, за който могат да бъдат публикувани записите, респ. да бъдат достъпни в интернет, трябва да се определи от общините, отчитайки принципа за „ограничение на съхранението“, прогласен в чл. 5, пар. 1, б. „д“ от ОРЗД. Той изисква личните данни да се съхраняват във форма, която да позволява идентифицирането на субекта на данните за период, не по-дълъг от необходимото за постигане на целите, за които се обработват. Индикативни критерии за определянето на този период могат да бъдат сроковете за обжалване на актове, приети от общинските експертни съвети по устройство на територията (ако има такива) или срокът за подаване на жалба по чл. 38, ал. 1 от Закона за защита на личните данни.
По тези съображения и на основание чл. 58, пар. 3, б. „б“ от Регламент (ЕС) 2016/679 във вр. с чл. 10а, ал. 1 от Закона за защита на личните данни и чл. 51, т. 2 от Правилника за дейността на КЗЛД и на нейната администрация, Комисията за защита на личните данни изразява следното
СТАНОВИЩЕ:
- Общините могат да извършват излъчване на живо (с образ и звук) на заседанията на общинските експертни съвети по устройство на територията в изпълнение на техни задачи от обществен интерес, установени в Закона за местното самоуправление и местната администрация и Закона за устройство на територията. Въпреки това, за целите на гарантиране на правната сигурност, предвидимост и прозрачност на тяхната работа, възможността за излъчване на живо следва да бъде de lege ferenda регламентирана в съответния нормативен акт, уреждащ дейността на експертните съвети по устройство на територията.
- На основанието по т. 1 общините могат да осигуряват и публичен достъп до записите от проведените заседания чрез публикуването им на техните интернет страници или в онлайн платформи, върху които имат контрол. Периодът, за който могат да бъдат публикувани записите, респ. да бъдат достъпни в интернет, трябва да се определи от общините, отчитайки принципа за „ограничение на съхранението“, прогласен в чл. 5, пар. 1, б. „д“ от Регламент (ЕС) 2016/679. Той изисква личните данни да се съхраняват във форма, която да позволява идентифицирането на субекта на данните за период, не по-дълъг от необходимото за постигане на целите, за които се обработват. Индикативни критерии за определянето на този период могат да бъдат сроковете за обжалване на актове, приети от общинските експертни съвети по устройство на територията (ако има такива) или срокът за подаване на жалба по чл. 38, ал. 1 от Закона за защита на личните данни.
- При излъчването на живо общините следва да въведат и прилагат правила, политики и процедури, които да способстват за повишаване на мерките за сигурност на личните данни, като напр. недопускане попадането в обсега на заснемане на документи, чертежи и др., съставляващи част от разглежданите преписки и съдържащи лични данни. Тези мерки следва да включват и правила за провеждане на открити (с излъчване) и закрити (без излъчване) заседания, както гаранции и мерки срещу нерегламентирано разкриване на друга информация, защитена със закон (напр. класифицирана информация, търговска тайна и пр.). Въведените от общините мерки могат да включват и гаранции за защита на интелектуалната собственост. Като част от тези мерки следва да се разгледа и актуализацията на политиките за поверителност на общините, чрез които на субектите на данни да се предостави нужната информация по чл. 13 от Регламент (ЕС) 2016/679. Участващите в заседанията длъжностни лица следва да са обвързани да спазват изискванията за защита на личните данни, както и да не разгласяват данни, отнасящи се до личния живот и доброто име на гражданите. Освен субекти на данни, те имат и качеството на лица, действащи под ръководството на администратора, който им е осигурил достъп до подлежащи на обработване лични данни, необходими за изпълнението на служебните им задължения.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:
ВЕНЦИСЛАВ КАРАДЖОВ ЦАНКО ЦОЛОВ
МАРИЯ МАТЕВА
ВЕСЕЛИН ЦЕЛКОВ
[1] Публикувани на интернет страницата на ЕКЗД: https://www.edpb.europa.eu/sites/default/files/files/file1/edpb_guidelines_201903_video_devices_bg.pdf
[2] Публикувани на интернет страницата на ЕКЗД:
https://www.edpb.europa.eu/system/files/2022-02/edpb_guidelines_202102_on_vva_v2.0_adopted_bg.pdf
[3] В чл. 4, пар. 14 от ОРЗД биометричните данни са определени като „лични данни, получени в резултат на специфично техническо обработване, които са свързани с физическите, физиологичните или поведенческите характеристики на дадено физическо лице и които позволяват или потвърждават уникалната идентификация на това физическо лице, като лицеви изображения или дактилоскопични данни“.
