Становище на КЗЛД пo искане от председателя на Комисията за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика към 43-то Народно събрание

Комисията за защита на личните данни (КЗЛД) в състав: Председател: Венцислав Караджов и членове: Цанко Цолов, Цветелин Софрониев, Мария Матева и Веселин Целков на заседание, проведено на 17.12.2014г., разгледа преписка с вх.№П-9019/12.12.2014г. от г-н Валентин Николов– Председател на Комисия за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика към 43-то Народно събрание на Република България.

В искането се поставят въпроси във връзка с начина на изпълнение на задълженията по глава Трета от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), свързано с публикуване на декларациите по чл.12 от ЗПУКИ в регистъра, поддържан на интернет сайта на Народното събрание на Република България.

Законътза предотвратяване и установяванена конфликтна интереси (ЗПУКИ) определя правилата за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси на лица, заемащи публични длъжности. Целта на ЗПУКИ е да предотвратява накърняването на публичния интерес и да санкционира действията на лицата, заемащи публична длъжност в случаите, когато при изпълнение на служебните им задължения са повлияни от частен интерес, надделяващ над публичния интерес, който те са призвани да защитават и изпълняват. За своите действия, лицата заемащи публични длъжности носят отговорност пред гражданите и пред органите, които са ги избрали или назначили.

В чл.3 на ЗПУКИ е определен кръгът от лицата, които по смисъла на закона заемат публични длъжности. В обсега на разглежданите във връзка с искането въпроси попадат посочените лица, както следва:

Чл.3, т.3 от ЗПУКИ– народните представители;

Чл.3, т.25 от ЗПУКИ- служителите в администрацията на органите на законодателната власт.

За лицата посочени по-горе, както и за всички задължени по чл.3 от ЗПУКИ лица, заемащи публични длъжности, възникват задълженията по чл.12 от ЗПУКИ за подаване на декларации:

1. декларация за несъвместимост по смисъла на чл.5 от ЗПУКИ;

2. декларация за частни интереси;

3. декларация за настъпила промяна в обстоятелствата относно несъвместимостта и наличието на частен интерес;

4. декларация за частен интерес по конкретен повод.

Декларациите се подават по специален ред и срокове посочени в чл.13-18а от ЗПУКИ.

Съобразно изискванията на закона посочените декларации биха могли да съдържат лични данни. Определение на понятието „лични данни” дава чл.2, ал.1 от Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД). Лични данни са всяка информация, отнасяща се до физическо лице, което е идентифицирано или може да бъде идентифицирано пряко или непряко чрез идентификационен номер или чрез един или повече специфични признаци. Съгласно §1, т.16 от Допълнителните разпоредби на ЗЗЛД, специфични признаци са признаци, свързани с физическа, физиологична, генетична, психическа, психологическа, икономическа, културна, социална или друга идентичност на лицето. Информацията в съдържанието на декларациите по чл.12 от ЗПУКИ би могла да бъде определена като такава, съдържаща лични данни, с оглед обстоятелствата подлежащи на деклариране. Данните за дялово или акционерно участие на лицето, размера на задължения към финансови и кредитни институции или други лица, информацията за свързаност на лицата, или информация, предоставена от физическото лице, определена в образеца на декларация като «друга информация за частни интереси», преценена за всеки конкретен случай, както и подписа на физическото лице– декларатор биха могли да идентифицират конкретното физическо лице. Лични данни представляват и името на декларатора, обвързано с неговата длъжност и институция.

В съответствие с разпоредбата на чл.17, ал.2 от ЗПУКИ, задължените органи обявяват на интернет страницата си декларациите по чл.12 от същия закон при спазването на ЗЗЛД. Предвид това обстоятелство, следва да се спазват основните принципи при обработване на лични данни така, че да бъде постигната целта на ЗЗЛД– гарантиране на неприкосновеността на личността и личния живот на конкретното физическо лице.

Публикуването на декларациите на интернет сайта на Народното събрание на Република България е действие по обработване на лични данни (по смисъла на параграф 1, т.1 от Допълнителните разпоредби на ЗЗЛД), извършено чрез разпространение на данните. Това действие по обработване на личните данни следва да се осъществява при спазване на принципите за обработване на лични данни, прогласени от чл.2, ал.2 от ЗЗЛД, съгласно който, личните данни трябва да:

1. се обработват законосъобразно и добросъвестно;

2. се събират за конкретни, точно определени и законни цели и да не се обработват допълнително по начин, несъвместим с тези цели; допълнително обработване на личните данни за исторически, статистически или научни цели е допустимо, при условие че администраторът осигури подходяща защита, като гарантира, че данните не се обработват за други цели с изключение на случаите, изрично предвидени в този закон;

3. бъдат съотносими, свързани със и ненадхвърлящи целите, за които се обработват;

4. бъдат точни и при необходимост да се актуализират;

5. се заличават или коригират, когато се установи, че са неточни или непропорционални по отношение на целите, за които се обработват;

6. се поддържат във вид, който позволява идентифициране на съответните физически лица за период не по-дълъг от необходимия за целите, за които тези данни се обработват; личните данни, които ще се съхраняват за по-дълъг период за исторически, статистически или научни цели, се поддържат във вид, непозволяващ идентифицирането на физическите лица.

При всеки случай на обработване на лични данни следва да се следи за наличието поне на едно от условията за допустимост, посочени в чл.4, ал.1 от ЗЗЛД. В конкретния случай по отношение събирането, съхранението и употребата на личните данни чрез декларациите по чл.12 от ЗПУКИ за осъществяване на целите на ЗПУКИ, приложение могат да намерят основанията за допустимост, посочени в нормата на чл.4, ал.1, т.1, т.5 и т.6 от ЗЗЛД- обработването е необходимо за изпълнение на нормативно установено задължение на администратора на лични данни; обработването е необходимо за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес; и обработването е необходимо за упражняване на правомощия, предоставени със закон на администратора или на трето лице, на което се разкриват данните.

В подкрепа на изложената теза са приложими принципите на необходимост и пропорционалност на обработваните лични данни, заложен в чл.2, ал.2, т.2 и т.3 от ЗЗЛД, посочени по-горе. Когато обаче става въпрос за разгласяването на лични данни от съдържанието на декларация, без да е налице обоснована причина за това, ще представлява несъотносимо и надхвърлящо целите за обработване на лични данни в контекста на предвидените от законодателя мерки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, а също така би било незаконосъобразно поради нарушаване изискването на чл.17, ал.2 от ЗПУКИ. Едновременно с това, нормата на чл.23, ал.1 от ЗЗЛД въвежда в задължение на всеки администратор на лични данни да предприеме необходимите технически и организационни мерки, за да защити данните от случайно или незаконно унищожаване, или от случайна загуба, от неправомерен достъп, изменение или разпространение, както и от други незаконни форми на обработване.

Обработването на лични данни следва винаги да бъде в съответствие с целите и принципите, заложени в Закона за защита на личните данни и затова особено внимание трябва да се обърне на въпроса за съгласието и информираността на лицата, чиито данни ще бъдат обработвани (в случая– чрез публикуване на интернет страница). Все по-често се дискутира по тази тема, като една от бъдещите промени в Европейската правна рамка се очаква да бъде именно по отношение на формата и начина на доказване, че едно лице действително е дало съгласието си.

По отношение конкретно поставените в искането за становище въпроси, следва да се отбележи, че при обявяване на декларациите на служителите в администрацията на Народното събрание, съгласно чл.17, ал.2 от ЗПУКИ, приложение може да намери единствено разпоредбата на чл.4, ал.1, т.2 от ЗЗЛД- разгласяването на лични данни от съдържанието на декларация, като действие по тяхното обработване, следва да се извърши, след като физическото лице, за което се отнасят данните, е дало изрично своето съгласие. Съгласно параграф 1, т.13 от Допълнителните разпоредби на ЗЗЛД, "съгласие на физическото лице" е всяко свободно изразено, конкретно и информирано волеизявление, с което физическото лице, за което се отнасят личните данни, недвусмислено се съгласява те да бъдат обработвани. Комисията за защита на личните данни е изразила становище, прието на заседание, проведено на 15.01.2009г., че правата на физическите лица при обработване на личните им данни при изпълнение на задължението по чл.17, ал.2 от ЗПУКИ в най-голяма степен ще бъдат защитени при наличие на съгласие на физическото лице за обработване на личните му данни, изразяващо се в разпространението на данните в интернет пространството.

По друг начин се разглежда съответното положение по отношение на народните представители. Съгласно чл.62, ал.1 от Конституцията (КРБ), Народното събрание упражнява законодателната власт в Република България. Като негови членове, народните представители се избират за срок от четири години чрез преки избори. След избирането им, народните представители представляват не само своите избиратели, а и целия народ. Подобно правно положение изключва обвързването със задължителен мандат и то е обявено за недействително в чл.67, ал.1 от Конституцията. В изпълнение на своите задължения народните представители са длъжни да действат въз основа на Конституцията и законите в съответствие със своята съвест и убеждения (чл. 67, ал.2 от КРБ). Гаранция за добросъвестните действия на депутатите е техния съдебен имунитет. Правното положение на народния представител е изяснено и в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 126– 137 от ПОДНС).

Раздел 2 от глава Дванадесета от ПОДНС регламентира етичните норми на поведение, с които съобразяват своите действия народните представители. Зачитането на закона, защитата на обществения интерес, необвързаност с частни интереси, откритост и прозрачност са ръководните принципи при осъществяване правомощията на народния представител (чл. 138 от ПОДНС). В чл.140, 141 от ПОДНС изрично са посочени някои важни ограничения, които имат пряко отношение за гарантиране на законосъобразно упражняване на правомощията от страна на народните представители:

– съгласно чл.140, ал.1- Народният представител не може да дава съгласие за осъществяване на своите правомощия в частен интерес на физически или юридически лица.

– съгласно чл.141, ал.1- Народният представител не допуска да бъде поставен във финансова зависимост или друга обвързаност с физически или юридически лица, която би могла да повлияе върху изпълнението на неговите правомощия.

– съгласно чл.141, ал.2- Народният представител изпълнява правомощията си, без да търси или получава материална или друга облага за себе си или за свързаните с него лица по смисъла на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

– съгласно чл.141, ал.3- Народният представител не може да предприема действия, които накърняват принципа на разделението на властите и независимостта на държавните органи.

Регламентираната с чл.148, ал.1 от ПОДНС Комисия за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика установява нарушенията по Раздел 2, глава Дванадесета от Правилника. Комисията има правомощията да приема правилата за етичните норми за поведение по този раздел.

В контекста на разглежданата тема трябва да се вземат предвид и задълженията на народните представители по смисъла на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни, обществени и други длъжности в публичния и частния сектор (ЗПИЛЗВДОДДПЧС). Целта на този закон е имуществото на посочените лица да е винаги известно като вид антикорупционна мярка, която не може да бъде ограничена по силата на Закона за защита на личните данни. Съгласно чл.2, ал.3 от ЗПИЛЗВДОДДПЧС задължените лица, в това число и народните представители, декларират имуществото и доходите включително и на своите съпрузи (съпруги) и ненавършилите пълнолетие деца. Списъкът с имената на лицата по чл.2, ал.1 се публикува на интернет страницата на Сметната палата. С чл.6 от ЗПИЛЗВДОДДПЧС се уреждат правилата за обществен достъп до декларациите на задължените лица. Всяко лице има право на достъп чрез страницата на Сметната палата до данните от публичния регистър при спазване на Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД).

Става ясно, че с разпоредбите на ЗПИЛЗВДОДДПЧС и ЗПУКИ се цели гарантирането на пълна прозрачност при изпълнение на задълженията от страна на задължените по тях лица, но те не могат да дерогират напълно действието на ЗЗЛД.

От друга страна е безспорно, че народните представители могат да бъдат определени като публични фигури. Практиката на Конституционния съд на Република България показва, че подобен обществен статут на едно лице го поставя в положение на по-занижена защита по отношение на неговите лични данни. Основание за това може да се търси и в Решение №4 от 26 март 2012г. по конституционно дело №14/2011г., с което се потвърждава приетото през 1996г. тълкуване на баланса между двете права- при публичните фигури защитата на лични данни е „много по-занижена” в сравнение със защитата при останалите лица.

Съществено изключение от ограниченията на ЗЗЛД представляват случаите на надделяващ обществен интерес. Съгласно законовото определение, посочено в параграф 1, т.6 от Допълнителните разпоредби на Закона за достъп до обществена информация, „надделяващ обществен интерес” е налице, когато чрез исканата информация се цели разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл.3 от ЗДОИ. Следва да се отбележи, че установяването на надделяващ обществен интерес винаги е предпоставка за предоставяне на конкретна информация.

Защитата на информацията за личния живот на публичните фигури и интереса на обществеността да получи тази информация са две противопоставящи се права. Това разбиране, в по-общ план, се подкрепя и от мотивите на Съда на ЕС от Решение от 13.05.2014г. по дело С-131/12 (т. нар. дело Google). В контекста на разглежданите по делото въпроси, Съдът изразява позицията си, че ролята на едно лице в обществения живот обосновава приоритетния интерес на обществеността да има достъп до информация, отнасяща се до него.

От гледна точка на Закона за защита на личните данни, по отношение на народните представители приложение може да намери хипотезата на чл.4, ал.1, т.5 от ЗЗЛД, когато обработването е необходимо за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес. Както бе посочено по-горе в изложението, налични са множество доказателства за наличието за обоснован законен интерес на обществото по отношение на съдържащата се в декларациите по чл.12 от ЗПУКИ информация за народните представители. Относно публикуването ѝ на официалният сайт в интернет, следва да бъдат спазени някои съществени правила в съответствие с основните принципи за обработване на лични данни, по смисъла на чл.2, ал.2 от ЗЗЛД (посочени по-горе в анализа).

Публикуваните декларации на народни представители не следва да съдържат само следните данни: ЕГН и подписи на лицата, номера на банкови сметки и банкови карти, информация за трети лица. Комисията за защита на личните данни има трайно установена практика по отношение на публикуването в интернет на декларациите по чл.12 от ЗПУКИ, съгласно която ЕГН, подпис и данни на трети лица, които не са лица– носители на задължения, свързани с целите на декларацията, в никакъв случай не трябва да бъдат обявявани. Становищата на КЗЛД са публикувани на официалния сайт на Комисията, като например:

?p=element_view&aid=184

?p=element_view&aid=112 и др.

За действията по публичното оповестяване, чрез публикуване в регистъра на официалния сайт на Народното събрание, народните представители трябва да бъдат предварително информирани за техните права. Правилата по отношение на публикуването в интернет се уреждат в инструкцията по чл.20 от НАРЕДБА №1 от 30 януари 2013г. за минималното ниво на технически и организационни мерки и допустимия вид защита на личните данни.

Във връзка с горното и на основание чл.10, ал.1, т.4 от Закона за защита на личните данни, Комисията за защита на лични данни изразява следното

1. По отношение декларациите по чл.12 от ЗПУКИ на служителите от администрацията на Народното събрание:

Обявяването на лични данни от декларациите по чл.12 в изпълнение на чл.17, ал.2 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, с изключение на имената на декларатора, следва да става след изричното писмено съгласие на физическото лице-декларатор, оформено в отделен текст към същата декларация. Обявяването в интернет на декларации по чл.12 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, без изричното съгласие на декларатора, би представлявало нарушение на Закона за защита на личните данни. Обявяването не трябва да съдържа само следните данни: ЕГН и подписа на декларатора, номера на банкови сметки и банкови карти. В случай, че в декларацията има лични данни на трети физически лица, съгласието на декларатора не рефлектира върху тях и същите следва да бъдат анонимизирани или заличени.

2. По отношение декларациите по чл.12 от ЗПУКИ на народните представители:

Народните представители са публични фигури и поради тази причина се ползват с по-занижена степен на защита на личните данни и информацията за техния личен живот. Публикуването на съдържанието на декларациите по чл.12 от ЗПУКИ следва да се извърши съобразно хипотезата на чл.4, ал.1, т.5 от ЗЗЛД, когато обработването е необходимо за изпълнението на задача, която се осъществява в обществен интерес. Независимо от това принципите за необходимост и пропорционалност следва да бъдат приложени с пълна сила във връзка с конкретната цел– гарантиране на безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията по служба.

Обявяването не трябва да съдържа само следните данни: ЕГН и подписа на декларатора, номера на банкови сметки и банкови карти. Всички лични данни на трети лица, съдържащи се в декларациите, подлежащи на публикуване и не попадащи в обсега на закона, както и такива, които нямат отношение към целта на обработването, следва да бъдат анонимизирани или заличени. Трите имена на физическите лица не представляват лични данни по смисъла на Закона за защита на личните данни.