СТАНОВИЩЕ
НА
КОМИСИЯ ЗА ЗАЩИТА НА ЛИЧНИТЕ ДАННИ
рег. №ПНМД-01-87/2020г.
гр. София, 28.08.2020г.
ОТНОСНО: Предоставяне на данни от ЕСГРАОН
Комисията за защита на личните данни (КЗЛД) в състав– председател: Венцислав Караджов и членове: Цанко Цолов, Мария Матева и Веселин Целков, на заседание, проведено на 26.08.2020г., разгледа искане с вх. №ПНМД-01-87/19.08.2020г. от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, с което той информира, че подопечната му Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация“ (ИААА), която е второстепенен разпоредител с бюджет към министъра, изпълнява проекта: „Надграждане на поддържаните от Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация“ регистри и бази данни. Изграждане на нов модел на контролната дейност, основан на оценка на риска“, финансиран по Оперативна програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
Визираният проект е насочен към осигуряване на междурегистрова свързаност и служебен обмен на информация и намаляване на административната тежест за гражданите и бизнеса. За целта ще се извърши надграждане на поддържаните от ИААА регистри, в т.ч. чрез реализиране на интерфейси за автоматично служебно извличане на данни от други вътрешни и външни системи/регистри, реинженеринг на работните процеси, реализация на електронни административни услуги, в т.ч. вътрешноадминистративни и създаване на нов модел на контролната дейност, основан на оценка на риска.
Съществена част от проекта е свързана с осигуряването на автоматизиран достъп до два първични регистъра, администрирани от Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ в Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ)– Национална база данни „Население“ и Класификатор на настоящите и постоянните адреси. Достъпът е необходим за осъществяване функциите на агенцията във връзка с изискванията на Закона за електронното управление, както и за съществено облекчаване на административната тежест върху гражданите и бизнеса.
Конкретно, за целите на проекта, справките и проверките са необходими за следните административни услуги и дейности:
• електронно подаване на заявление за издаване, преиздаване, подмяна или издаване на дубликат на карта за квалификация на водача;
• електронно подаване на заявление за издаване на карта за дигитален тахограф;
• електронно подаване на заявление за АДР карта (свидетелство за водач, превозващ опасни товари);
• подаване на заявление за явяване на изпит за придобиване на правоспособност за управление на МПС;
• подаване на заявление за изпит за АДР от водач на МПС за превоз на опасни товари;
• подаване на заявление за изпит за придобиване на квалификация за консултант по безопасност за превоз на опаснитовари;
• подаване на заявление за изпит за придобиване на удостоверение за водач на лек таксиметров автомобил;
• електронно подаване на заявление заиздаванена лицензи за извършване на обществен превоз на пътници и товари;
• електронно подаване на заявление за издаване на еднократни разрешителни за международен превоз на товари;
• теоретичните и практическите изпити за придобиване на правоспособност за управление на МПС.
В писмото си министърът сочи, че на годишна база посочените административни услуги се заявяват и предоставят близо 408 400 пъти.
Във връзка с посочената ползваемост на административните услуги, осигуряването на автоматизиран достъп за извършване на справки ще доведе до голямо намаляване на административната тежест за гражданите и бизнеса и ще позволи автоматизирането на работни процеси в ИААА. Това ще доведе до значително повишаване на качеството на работа на администрацията.
С оглед на гореизложеното, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията отправя молба към КЗЛД за издаване на „разрешение за временен достъп до Национална база данни „Население“ и Класификатор на настоящите и постоянните адреси на основание чл.106, ал.1, т.3 от Закона за гражданската регистрация за срока на проекта и за постигане на целите му, включително и в периода на осигуряване на устойчивостта на резултатите“.
Правен анализ:
Законът за гражданската регистрация (ЗГР) е нормативният акт, уреждащ условията и реда за гражданската регистрация на физическите лица в Република България. Тя включва съвкупността от данни за едно лице, които го отличават от другите лица в обществото и в семейството му в качеството на носител на субективни права, като име, гражданство, семейно положение, родство, постоянен адрес и др. (чл. 1, ал.1 и 3 ЗГР). Доколкото в конкретния случай се касае за лични данни, свързани с гражданската регистрация, разпоредбите на ЗГР се явяват специални по отношение на предоставянето им на трети лица.
Единната система за гражданска регистрация и административно обслужване на населението (ЕСГРАОН) е национална система за гражданска регистрация на физическите лица в Република България и източник на лични данни за тях. Една от ключовите функции на ЕСГРАОН е да осигурява информационно и административно обслужване на законодателната, изпълнителната и съдебната власт в страната (чл. 101, т.6 ЗГР).
В тази връзка, в разпоредбата на чл.106, ал.1 от ЗГР са изброени изчерпателно условията и категориите субекти, на които Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ (ГД „ГРАО“) в Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) предоставя данни от ЕСГРАОН, а именно на:
1) българските и чуждестранните граждани, както и на лицата без гражданство, за които се отнасят, а също така и на трети лица, когато тези данни са от значение за възникване, съществуване, изменение или прекратяване на техни законни права и интереси;
2) държавни органи и институции съобразно законоустановените им правомощия;
3) български и чуждестранни юридически лица– въз основа на закон, акт на съдебната власт или разрешение на Комисията за защита на личните данни.
Според трайната практика на Върховния административен съд (ВАС)1 условията, при наличието на които данните от ЕСГРАОН подлежат на предоставяне са различни и разликите са обусловени от вида на правния субект, поискал достъп до тях. В нормата на чл.106, ал.1 ЗГР са определени три отделни категории субекти, на които се предоставят данни от ЕСГРАОН– физически лица (т. 1), държавни органи и институции (т. 2) и юридически лица (т. 3).
Тук следва да се отбележи, че КЗЛД е компетентна и разполага с правомощие да разрешава предоставяне на данни от ЕСГРАОН само и единствено в хипотезата на т.3, която предвижда, че правоимащото лице– искател (получател на данните) трябва да е юридическо лице. От това следва, че юридическите лица са адресати на нормата по т.3 и единствено при наличието на юридическите факти, установени в нейната хипотеза, КЗЛД дължи прилагане на нейната диспозиция.
От изложеното дотук, може да се направи обосновано заключение, че искането на министъра е недопустимо, поради факта, че същият има качеството на централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност (чл. 19, ал.2, т.4 вр. с чл.25, ал.1 от Закона за администрацията). Нещо повече, съгласно чл.19, ал.4, т.3 от Закона за администрацията (ЗАдм) за органи на изпълнителната власт се считат и изпълнителните директори на изпълнителните агенции.
Държавата е форма на организация на човешката общност върху конкретна територия. Нейната основна цел е да защити и гарантира общите интереси на тази човешка общност и на първо място нейната всестранна сигурност. Тя има за цел и създаването на необходимите предпоставки за свободна (стопанска, културна и пр.) изява на всеки един индивид в общността. Постигането на тези цели е регламентирано със закони, които определят органите, овластени с решаването на общественозначимите проблеми в съответните сфери на живота и начините на тяхното действие. Затова държавата може да функционира само чрез своите определени от позитивното право органи и то по начините, регламентирани в законите.
С решение №21 от 14.11.1996г., по к. д. №19 от 1996г. (обн., ДВ, бр. 102 от 29.11.1996г.) Конституционният съд на Република България приема, че „основен, същностен белег на държавния орган е наличието на властнически правомощия, които по своето съдържание включват автономна директивна дейност на органа (като елемент от неговата обща компетентност), правото му да издава задължителни по своя характер предписания във формата на общи или индивидуални задължителни актове“. В допълнение, за да бъде определена една публична институция като държавен орган, тя трябва да притежава, освен посочения от Конституционния съд белег, още два– да е елемент от структурата на държавата и да е включена в държавния бюджет.
Министърът, като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност, ръководи отделно министерство (негова администрация, която традиционно има правноорганизационната форма на ЮЛ, но сама по себе си не разполага с властнически правомощия). Той ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика според законоустановените си правомощия (чл. 25, ал.1 и 2 ЗАдм). Съгласно чл.2, ал.1 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП) министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията провежда държавната политика при осъществяването на автомобилните превози на пътници и товари на територията на страната.
От своя страна, изпълнителната агенция е администрация към определен министър за административно обслужване на физически и юридически лица, както и за изпълнение на дейности и услуги, свързани с осигуряването на дейността на органите на държавната власт и на администрацията (чл. 54, ал.1 от ЗАдм). Тя се създава със закон или с постановление на Министерския съвет и се ръководи и представлява от изпълнителен директор, който както вече стана ясно по-горе, също е орган на изпълнителната власт. Тук следва да се подчертае, че въпреки че администрациите са натоварени да подпомагат органите на изпълнителната власт при осъществяване на техните правомощия, те самите нямат качеството на държавни органи, а попадат в по-общото понятие „институция“ като елемент на публичната власт. В случая, ИААА е създадена със ЗАвтП и на същата е възложено да осъществява координация и контрол на дейността при осъществяване на автомобилните превози на пътници и товари. ИААА е юридическо лице на бюджетна издръжка към Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията (чл. 2, ал.2 и 3 ЗАвтП). Съгласно приетия от Министерски съвет Устройствен правилник на ИААА, контролът върху дейността на агенцията се осъществява от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (чл. 2, ал.2 от Правилника). Агенцията се ръководи и представлява от изпълнителен директор, който се назначава от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията съгласувано с министър-председателя (чл. 5 от Правилника). Правомощията на изпълнителния директор на ИААА са изчерпателно изброени в чл.7 от Правилника.
Традиционно, в българската правна система, министерствата и различните държавни ведомства притежават правноорганизационната форма на ЮЛ, но същите имат качеството на администрация, подпомагаща органа на власт. Тази правна конструкция налага извода, че за тях е изключено да бъдат самостоятелни субекти (ЮЛ), искащи от КЗЛД разрешение за предоставяне на данни по реда на чл.106, ал.1, т.3, пр. 3 от ЗГР. Обратното разбиране, респ. прилагане на нормата, би обезсмислило съществуването на хипотезата по т.2 (държавни органи и институции), създавайки правна несигурност и двойствен режим.
Не на последно място, в настоящия правен анализ заслужава да се акцентира и върху приложното поле на Закона за електронното управление (ЗЕУ), който урежда обществените отношения между административните органи, свързани с работата с електронни документи и предоставянето на административни услуги по електронен път, както и обмена на електронни документи между административните органи. Съгласно разпоредбите на ЗЕУ, административните органи не могат да изискват от гражданите и организациите представянето или доказването на вече събрани или създадени данни, а са длъжни да ги съберат служебно от първичния администратор на данните. Първичният администратор на данни е административен орган, който по силата на закон събира или създава данни за гражданин или организация за първи път и изменя или заличава тези данни (в случая това е ГД „ГРАО“ в МРРБ). Нещо повече, ЗЕУ вменява на първичния администратор задължение да изпраща служебно и безплатно данните на всички административни органи, които въз основа на закон също обработват тези данни и са заявили желание да ги получават.
С оглед на гореизложените мотиви, може да се направи извод, че за КЗЛД не е налице правно основание за издаване на разрешение по реда на чл.106, ал.1, т.3, пр. 3 от ЗГР, тъй като отправеното искане не е от ЮЛ, както изисква хипотезата на нормата, а от орган на изпълнителната власт в лицето на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Подобно решение, прието в разрез със закона, би било нищожно поради излизане извън пределите на компетентност на КЗЛД. В тази връзка, и предоставящият данните (ГД „ГРАО“ в МРРБ) и получаващият данните (ИААА) биха обработвали лични данни без валидно правно основание.
Въпреки направения извод, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията разполага с правна възможност да отправи настоящото си искане директно към ГД „ГРАО“ в МРРБ, като се позове на приложимостта на хипотезата на чл.106, ал.1, т.2 от ЗГР, предвиждаща, че данните от ЕСГРАОН следва да се предоставят на държавни органи и институции съобразно законоустановените им правомощия, като тежестта за доказване на основателността на искането се носи от искателя. Видно от изложеното в писмото, исканите категориите лични данни са в пряка корелация с изпълнението на законоустановените правомощия на министъра и изпълнителния директор на ИААА, в качеството им на органи на изпълнителната власт. При отчитане на изискванията на чл.46, ал.1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), използваното в т.2 понятие „законоустановени правомощия“ следва да се тълкува разширително, т.е. вкл. и такива, предвидени в подзаконовата нормативна уредба. Служебна справка на официалния сайт на ИААА показа, че воденето на регистрите за електронни административни услуги се извършва въз основа на конкретни правни основания, изрично посочени в линк към съответните регистри.
Наред с визираното по-горе специално законодателство, Общият регламент относно защитата на данните (Регламент (ЕС) 2016/679) урежда европейската правна рамка за защита на физическите лица при обработване на личните им данни, което може да се извършва само при наличие на някое от алтернативните условия за законосъобразност, изчерпателно изброени в разпоредбите на чл.6 (общи) и чл.9 (специални), както и при стриктното спазване на принципите за обработване, прогласени в чл.5 на Регламента.
Предвид изложените дотук аргументи, може да се направи категоричен извод, че за министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията/изпълнителния директор на ИААА, е налице условие за законосъобразност при получаване на исканите от ГД „ГРАО“ в МРРБ лични данни, съдържащи се в ЕСГРАОН, на основание чл.6, пар. 1, б. „д“, пр. 2 вр. с пар. 3, б. „б“ от Регламент (ЕС) 2016/679. Ключов аспект, оказващ непосредствено влияние върху правата и интересите на лицата, е спазването на принципа за „ограничение на съхранението“, съгласно който, когато сроковете за съхранение на данни не са определени в действащото законодателство, администраторът следва да определи срока за тяхното съхранение, необходим за постигане на целите на обработването.
По тези съображения и на основание чл.10а, ал.1 от Закона за защита на личните данни вр. с чл.58, пар. 3, б. „б“ от Регламент (ЕС) 2016/679, Комисията за защита на личните данни изразява следното
СТАНОВИЩЕ:
1. При спазване на хипотезата на чл.106, ал.1, т.3 от Закона за гражданската регистрация, Комисията за защита на личните данни не следва да се произнася с решение поотправено към нея искане за издаване на разрешение за предоставяне на данни от ЕСГРАОН от субект, имащ качеството на държавен орган или институция.
2. Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ към Министерството на регионалното развитие и благоустройството, може да предостави исканите от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията данни от ЕСГРАОН на основание чл.106, ал.1, т.2 от Закона за гражданската регистрация.
| ПРЕДСЕДАТЕЛ: | ЧЛЕНОВЕ: | |
| Венцислав Караджов /п/ |
Цанко Цолов /п/ | |
| Мария Матева /п/ | ||
| Веселин Целков /п/ |
1 Решение № 9979 от 30.11.2004 г. по адм. д. № 3377/2004 г., V отд. на ВАС; Решение № 13931 от 19.12.2016 г. по адм. д. № 13984/2015 г., III отд. на ВАС; Решение № 87 от 05.01.2017 г. по адм. д. № 14661/2015 г., III отд. на ВАС; Решение № 5034 от 24.04.2017 г. по адм. д. № 1356/2016 г., III отд. на ВАС; Решение № 4939 от 20.04.2017 г. по адм. д. № 2685/2016 г., III отд. на ВАС; Определение № 6677 от 04.06.2008 г. по адм. д. № 4261/2008 г., III отд. на ВАС
